In einer früheren Space-Diskussion wurde die Frage gestellt: Wird die Hongkonger Securities and Futures Commission (SFC) ähnlich wie die US-amerikanische Securities and Exchange Commission (SEC) versuchen, Kryptowährungen systematisch als Wertpapiere einzustufen und entsprechend zu regulieren, zu überwachen und zu bestrafen? Um diese Frage zu beantworten, sollte man nicht nur auf die offiziellen Ziele der Behörden achten, sondern vor allem ihr tatsächliches Handeln analysieren. Ein einfacher Ansatz ist dabei, die Geschäftsfelder und die personelle Ausrichtung sowohl der SEC als auch der SFC genauer unter die Lupe zu nehmen.
Die US-amerikanische SEC: Eine Durchsetzungsmaschine
Schauen wir uns zunächst die Organisationsstruktur der SEC an. An der Spitze steht eine Kommission mit einem Vorsitzenden und vier weiteren Mitgliedern. Darunter gliedert sie sich in sechs Abteilungen, das Büro des Generalinspekteurs sowie elf weitere Stabsstellen. Zusätzlich unterhält die SEC elf regionale Büros. Wichtig ist, dass diese regionalen Büros sowohl der Enforcement Division (Durchsetzungsabteilung) als auch der Examinations Division (Prüfungsabteilung) unterstellt sind.
Die Struktur macht bereits deutlich, dass die Enforcement und Examinations Divisions die zentralen Säulen der Behörde sind. Dies spiegelt sich auch in der offiziellen Darstellung wider, wo sie an erster und zweiter Stelle genannt werden.
Noch aussagekräftiger ist die Finanzierung der SEC. Ihre Einnahmen stammen im Wesentlichen aus drei Quellen:
1) Haushaltsmittel des Bundes,
2) Transaktions- und Registrierungsgebühren,
3) Beschlagnahmungen und Geldstrafen (Disgorgements and Penalties).
Letztere unterteilen sich weiter:
A. In Fällen mit geschädigten Anlegern fließen die eingezogenen Gelder zunächst an diese und danach in den allgemeinen Haushalt des US-Finanzministeriums.
B. In Fällen ohne direkte Geschädigte werden die Mittel dem Investor Protection Fund, Whistleblowern sowie Untersuchungen des Generalinspekteurs zugeführt.
Ein Blick auf die Bilanz unterstreicht die Bedeutung: Im Haushaltsjahr 2022 stiegen die Gesamtvermögenswerte der SEC von 12,2 auf 14,1 Milliarden US-Dollar – ein Plus von 1,9 Milliarden. Davon entfielen 400 Millionen auf „Investments“ und satte 1,5 Milliarden auf Forderungen, die größtenteils aus eben jenen Beschlagnahmungen und Strafen stammen. Bei den „Investments“ sind die Aufsichtskosten bereits abgezogen.
Neben diesen Strafgeldern erhielt die SEC 2022 einen Reservehaushalt von 50 Millionen US-Dollar und 390 Millionen US-Dollar für den Investor Protection Fund. Dazu kommen Transaktionsgebühren von etwa 1,8 Milliarden und Registrierungsgebühren von 640 Millionen US-Dollar. Beschlagnahmungen und Bußgelder haben sich somit zu einer tragenden Einnahmesäule entwickelt.
Auf der Ausgabenseite fallen die Enforcement und Examinations Divisions mit den höchsten Nettokosten auf: insgesamt 1,75 Milliarden US-Dollar oder 65 % des Gesamtbudgets. Diese Investitionen schlagen sich in konkreten Maßnahmen nieder: Im Haushaltsjahr 2022 leitete die SEC insgesamt 760 Enforcement-Verfahren ein, 9 % mehr als im Vorjahr. Davon waren 462 komplett neue oder eigenständige Verfahren.
Diese Verfahren generierten enorme Summen: Die von der SEC angeordneten Zahlungen – inklusive zivilrechtlicher Geldstrafen, eingezogener Gewinne und Vorurteilszinsen – beliefen sich auf insgesamt 6,439 Milliarden US-Dollar. Das ist ein Rekord in der Geschichte der Behörde und deutlich mehr als die 3,852 Milliarden US-Dollar im Jahr 2021. Allein die zivilrechtlichen Strafen machten 419,4 Millionen US-Dollar aus, ebenfalls ein Höchstwert.
In diesem System spielen Whistleblower eine Schlüsselrolle. 2022 zahlte die SEC in 103 Fällen Prämien in Höhe von etwa 229 Millionen US-Dollar aus – sowohl die Gesamtsumme als auch die Fallzahl liegen damit auf Platz zwei der historischen Rangliste. Gleichzeitig gingen mit 12.300 Hinweisen so viele Meldungen wie nie zuvor ein. Vor diesem Hintergrund wirkt die Forderung von SEC-Chef Gary Gensler, die Mitarbeiterzahl von 4.685 auf 5.139 aufzustocken, nur folgerichtig.
Zusammenfassend zeigt die SEC ein klares Muster: Es handelt sich um ein nachgelagertes, repressives Durchsetzungsmodell. Zunächst wird der Marktzugang möglichst vielen Akteuren ermöglicht. Anschließend folgen umfangreiche Untersuchungen, Beweissicherungen, Anklagen und Strafen. Vor diesem Hintergrund ist die Aussage, „alle digitalen Vermögenswerte außer BTC seien Wertpapiere“, wenig überraschend. Sie erweitert den Kreis potenzieller Adressaten für Durchsetzungsmaßnahmen. Ob und in welchem Umfang es tatsächlich zu Verfahren kommt oder Klagen Erfolg haben, hängt dann von vielen weiteren Faktoren ab.
Die Hongkonger SFC: Fokus auf Prävention und Lizenzierung
Ganz anders stellt sich die Situation bei der Hongkonger SFC dar. Ihre Organisationsstruktur unterscheidet sich grundlegend von der der SEC. Regulierungs- und Aufsichtsaufgaben konzentrieren sich hier vor allem auf die Market Inspection Unit und die Intermediaries Supervision Unit, die beide der Intermediaries Department unterstehen. Ebenfalls in dieser Abteilung angesiedelt ist die Licensing Unit, deren Existenz eng mit dem in Hongkong prominenten Lizenzierungssystem verbunden ist.
Den Jahreszahlen für 2021/22 zufolge führte die SFC 220 Einzelfalluntersuchungen durch, leitete 168 Zivilverfahren ein und verhängte Bußgelder in Höhe von 410,1 Millionen HKD gegen lizenzierte Firmen und Personen. Neben diesen Durchsetzungsmaßnahmen ist ein weiterer Schlüsselindikator bezeichnend: Im selben Jahr bearbeitete die SFC 7.163 Lizenzanträge und prüfte über das System WING mehr als 38.000 Antragsunterlagen.
Auch bei den konkreten Durchsetzungsschwerpunkten zeigt sich ein anderes Bild. Zwar betont die SFC, „in geeigneten Fällen entschlossen gegen nicht-lizenzierte Plattformen vorzugehen“, doch die praktischen Fälle drehen sich nach wie vor vorwiegend um klassische Verfehlungen im traditionellen Finanzsektor: Insiderhandel, Marktmanipulation, Unternehmensbetrug, Pflichtverletzungen von Finanzintermediären und mangelhafte interne Kontrollen.
Die Einnahmestruktur der SFC ist vergleichsweise simpel und transparent. Im Geschäftsjahr 2021/22 beliefen sich die Gesamteinnahmen auf 2,247 Milliarden HKD, wovon 95,3 % auf Transaktionsgebühren entfielen. Sonstige Einnahmen machten 6,7 % aus. Beschlagnahmungen und Bußgelder tauchen als eigenständige Einnahmeposten nicht auf. Auf der Ausgabenseite dominieren mit 75,7 % die Personalkosten. Laut Jahresbericht beschäftigte die SFC Ende 2022 insgesamt 913 Mitarbeiter.
Die Behauptung, die SFC würde ihre Einnahmen hauptsächlich durch Lizenzvergabe generieren, lässt sich anhand der Datenlage nicht halten. Tatsächlich stammt der Großteil ihrer Einnahmen aus dem Marktgeschäft. Bei Gebühren zwischen 4.700 und 129.700 HKD pro lizenziertem Rechtsträger (Antrags- bzw. Jahresgebühr) sowie 1.790 bis 5.370 HKD Antragsgebühr pro lizenziertem Vertreter tragen die 3.231 lizenzierten Institutionen und über 40.000 lizenzierten Personen nur einen vergleichsweise geringen Teil zum Gesamtbudget bei.
Historisch betrachtet fehlt der SFC zudem die gleiche Motivation wie der SEC. Darüber hinaus ist ihre Durchsetzungsfähigkeit nicht vergleichbar: Mit nur 903 Mitarbeitern muss die Behörde zahlreiche Aufgaben bewältigen – von der Zusammenarbeit mit der Hong Kong Exchanges and Clearing Limited (HKEX) und der Hong Kong Futures Exchange (HKFE) über die Bearbeitung einer Flut von Lizenzanträgen bis hin zur Überwachung und Prüfung lizenzierter Einrichtungen. Sie ist sogar damit betraut, „das Gute zu fördern und die Welt zu verbessern“. Angesichts dieser Arbeitslast sind zusätzliche personelle und finanzielle Ressourcen für proaktive Durchsetzungsmaßnahmen kaum vorstellbar.
Die Daten zeigen deutlich, dass die SFC regulatorisch einen anderen Kurs fährt als die SEC. Grundsätzlich folgen beide Behörden zwar dem Prinzip „gleiches Geschäft, gleiche Regeln, gleiches Risiko“. Doch während die SEC eine ausgeprägte regulatorische Strenge gegenüber Kryptowährungen an den Tag legt, gilt diese gleiche Strenge auch für andere Finanzinstitute. Es ist daher unwahrscheinlich, dass die SFC Kryptowährungen einer Sonderbehandlung unterziehen wird.
Zusammenfassend ist die Wahrscheinlichkeit, dass die SFC ähnlich umfangreiche Durchsetzungsmaßnahmen ergreift wie die SEC, äußerst gering. Für Gründer bedeutet das: Solange sie nicht aktiv gegen geltendes Hongkonger Recht verstoßen, müssen sie kaum regulatorischen Druck befürchten. Dennoch ist der Weg über den „Hongkong-Markt“ oder eine „aktive Lizenzierung“ nicht für jedes Projekt geeignet, da Antrag und Erhalt einer Lizenz erhebliche Kosten verursachen. Selbst ohne Lizenz sind in Hongkong zahlreiche Web3-Aktivitäten möglich.
Auch wenn kein vergleichbarer Druck wie von der SEC droht, stellt sich eine grundsätzliche Frage für alle Interessierten: Brauchen wir überhaupt eine „Lizenz“?
Quellen
https://www.sec.gov/news/press-release/2022-206
https://www.sec.gov/files/sec-2022-agency-financial-report.pdf#chairmessage