В нашем недавнем Space мы обсуждали вопрос: будет ли Комиссия по ценным бумагам и фьючерсам Гонконга (SFC) действовать по примеру американской SEC, то есть активно признавать криптоактивы ценными бумагами и заниматься их регулированием, расследованиями и наложением штрафов? Ключевой момент здесь в том, чтобы смотреть не только на декларируемые цели регулятора, но и внимательно изучать его реальные действия. Ответить на этот вопрос довольно просто: нужно понять, как устроена работа и кадровый состав SEC и SFC.
Комиссия по ценным бумагам и биржам США (SEC)
Для начала разберёмся со структурой SEC. Наверху находится Комиссия в составе председателя и четырёх членов. Ниже расположены шесть департаментов, офис генерального инспектора (Inspector General) и одиннадцать специализированных офисов. Кроме того, есть одиннадцать региональных отделений. Важно отметить, что эти региональные офисы подчиняются одновременно Департаменту правоприменения (Enforcement) и Департаменту проверок (Examinations).
Из организационной схемы видно, что Департамент правоприменения и Департамент проверок, судя по всему, занимают ключевые позиции среди всех подразделений. Их приоритетное значение подтверждается и в дальнейшем описании отдельных департаментов.
Ещё более показательными являются данные финансовой отчётности. Финансирование SEC условно можно разделить на три источника:
1) Федеральный бюджет;
2) Сборы с операций с ценными бумагами и регистрационные взносы;
3) Доходы от конфискаций.
Доходы от конфискаций, в свою очередь, делятся на две части:
A. Средства, предназначенные для компенсации пострадавшим, идут на возмещение ущерба и пополняют Общий фонд (General Fund) Министерства финансов США;
B. Средства, не требующие компенсации, распределяются между Фондом защиты инвесторов, информаторами (чьи данные послужили основанием для расследования) и идут на финансирование работы офиса генерального инспектора.
Теперь обратимся к балансу SEC. Согласно годовому отчёту за 2022 финансовый год, совокупные активы комиссии выросли с 12,2 до 14,1 млрд долларов — прирост составил 1,9 млрд. При этом статья «Инвестиции» увеличилась на 400 млн долларов, а дебиторская задолженность — на 1,5 млрд. Подавляющая часть этих двух статей формируется именно доходами от конфискаций, причём в «Инвестициях» уже учтены расходы на регуляторную деятельность.
Помимо конфискационных доходов, Управление по управлению и бюджету (OMB) выделило SEC резервный бюджет в размере 50 млн долларов на 2022 год, а бюджет Фонда защиты инвесторов составил 390 млн долларов. Также SEC получила около 1,8 млрд долларов в виде сборов с операций и 640 млн долларов в виде регистрационных взносов. Таким образом, доходы от конфискаций превратились в одну из ключевых статей пополнения бюджета.
Проанализировав доходы, посмотрим на расходы. Как видно, самые большие чистые расходы пришлись на Департамент правоприменения и Департамент проверок — их суммарные затраты достигли 1,75 млрд долларов, что составляет 65% от общих расходов. Эти вложения напрямую конвертируются в правоохранительные действия: согласно другой публикации SEC, в 2022 финансовом году было инициировано 760 таких действий — на 9% больше, чем годом ранее. Среди них 462 были новыми или «независимыми» делами.
Эти меры принесли значительный доход: общая сумма назначенных выплат составила 6,439 млрд долларов, включая гражданские штрафы, конфискацию незаконных доходов и проценты, начисленные до вынесения судебного решения. Это абсолютный рекорд в истории SEC, значительно превышающий показатель 2021 финансового года (3,852 млрд долларов). Из этой суммы гражданские штрафы составили 419,4 млн долларов — также исторический максимум.
В рамках этой системы SEC выплачивает щедрые вознаграждения информаторам. В 2022 финансовом году комиссия выплатила около 229 млн долларов в рамках 103 наград — по объёму выплат и количеству награждённых это второй результат в истории. При этом количество сообщений от информаторов достигло рекордных 12 300 обращений. Поэтому требование председателя Генслера (Gensler) на слушаниях выделить дополнительные ресурсы для увеличения штата SEC с 4685 до 5139 человек выглядит вполне логичным.
Таким образом, модель поведения SEC вполне объяснима: это модель «постфактумного» правоприменения. Сначала максимально широко допускается участие игроков и их самостоятел��ная деятельность, а затем проводятся масштабные расследования, собираются доказательства, предъявляются обвинения и налагаются санкции. Поэтому заявление SEC о том, что «все криптоактивы, кроме BTC, являются ценными бумагами», не удивляет: расширение круга потенциальных объектов для преследования — это лишь первый шаг. Однако окончательное решение о применении санкций зависит от множества факторов.
Комиссия по ценным бумагам и фьючерсам Гонконга (SFC)
Перейдём к анализу SFC. Организационная структура гонконгского регулятора принципиально отличается от SEC. Единственными подразделениями, которые можно связат�� с надзором, являются Отдел рыночного надзора (Market Inspection Department) и Отдел надзора за посредниками (Intermediaries Supervision Department), входящий в Департамент посредников (Intermediaries Department). Кроме того, в этом же департаменте есть Отдел лицензирования (Licensing Department), что напрямую связано с известной системой лицензирования SFC.
Согласно сводному годовому отчёту SFC за 2021–2022 годы, за этот период было инициировано 220 расследований, подано 168 гражданских исков, а сумма штрафов, наложенных на лицензированные организации и частных лиц, составила 410,1 млн гонконгских долларов. Помимо правоприменения, другой важной задачей является лицензирование: за год SFC получила 7163 заявки на лицензии и обработала более 38 000 заявок через систему WING.
Что касается конкретных категорий дел, то хотя SFC и заявляет, что «в соответствующих случаях мы решительно принимаем меры против нелицензированных платформ», большинство расследований по-прежнему касается традиционных сфер: инсайдерская торговля и манипулирование рынком, корпоративное мошенничество, халатность посредников, недостатки внутреннего контроля и т.д.
Структура доходов и расходов SFC гораздо проще. Общий доход комиссии за 2021–2022 финансовый год составил 2,247 млрд гонконгских долларов, из которых 95,3% пришлось на «сборы за операции», а прочие доходы (в основном от участников рынка) составили 6,7%. Доходы от конфискаций в отчёте SFC вообще не упоминаются. Что касается расходов, то 75,7% ушло на фонд оплаты труда. Согласно отчёту, по состоянию на 2022 год в SFC работало 913 человек.
Более того, утверждение, будто SFC зарабатывает на выдаче лицензий, не соответствует действительности: основной источник доходов регулятора — рыночная торговля. Согласно данным, сбор за подачу заявки или ежегодный взнос для лицензированных компаний на каждый вид деятельности составляет от 0,47 до 12,97 млн гонконгских долларов; для лицензированных представителей — от 1790 до 5370 гонконгских долларов. При этом 3231 лицензированная организация и более 40 000 лицензированных сотрудников вносят в общую казну довольно скромный вклад.
Исторические данные показывают, что у SFC нет мотивов, сравнимых с мотивами SEC. Кроме того, у комиссии просто нет ресурсов для столь же активных правоприменительных мер: штат SFC насчитывает всего 903 сотрудника, которые одновременно решают широкий спектр задач — курируют Гонконгскую фондовую биржу (HKEX) и Гонконгскую фьючерсную биржу (HKFE), обрабатывают огромный поток заявок на лицензии, занимаются их сопровождением и проверкой, а также просветительской работой и «содействием общественному благу». В таких условиях выделить достаточно людских и материальных ресурсов для агрессивного регулирования практически невозможно.
На основе приведённых данных можно сделать вывод, что у SFC нет политической предрасположенности, аналогичной SEC. При этом и SFC, и SEC руководствуются принципом «одинаковое регулирование для одинаковых видов деятельности и рисков». SEC занимает крайне жёсткую позицию в отношении криптовалют, но эта позиция в равной степени распространяется и на другие финансовые институты. Следовательно, маловероятно, что SFC станет применять к криптоиндустрии особый подход.
В заключение, считаю крайне маловероятным, что SFC развернёт масштабные правоприменительные меры в стиле SEC. Для предпринимателей это означает, что при соблюдении гонконгского законодательства опасаться давления со стороны регулятора не стоит. Однако я не думаю, что «гонконгский рынок» и «активное лицензирование» подходят каждому проекту: процесс получения и поддержания лицензии сопряжён со значительными издержками. Даже без официальной лицензии в Гонконге можно успешно реализовать множество других проектов в сфере Web3.
Хотя давление регулятора в стиле SEC не стоит рассматривать как серьёзную угрозу, здесь уместно задаться вопросом: а действительно ли нам нужна «лицензия»?
Источники
https://www.sec.gov/news/press-release/2022-206
https://www.sec.gov/files/sec-2022-agency-financial-report.pdf#chairmessage